A Cimeira da OTAN em Washington de 2024: uma reunião pré-tempestade?
A Cimeira da OTAN em Washington de 2024: uma reunião pré-tempestade?
Desafios políticos entre os membros da NATO, o espectro de uma segunda presidência de Trump e uma situação militar mais sombria na Ucrânia
RUSI
Ed Arnold - 12 JUL, 2024
Os desafios políticos entre os membros da NATO, o espectro de uma segunda presidência de Trump e uma situação militar mais sombria na Ucrânia – em comparação com as expectativas da Cimeira de Vilnius de 2023 para a contra-ofensiva ucraniana – fizeram Washington sentir-se como uma “cimeira pré-tempestade”.
A Cimeira de Washington – duplamente designada como o 75º aniversário da NATO – centrou-se mais na fundação da NATO e no seu sucesso passado como “a aliança militar mais bem-sucedida do mundo”, em vez de se envolver plenamente nos desafios futuros, tanto imediatos como a longo prazo. Além disso, marcada para julho, foi uma cimeira destinada a apoiar a candidatura à reeleição do presidente Joe Biden, maximizando as comemorações e evitando polémicas. As expectativas deliberadamente reduzidas conduziram apenas a progressos incrementais, tanto na transformação em curso da postura de defesa e dissuasão da Aliança, como no apoio à Ucrânia. Em vez disso, a cimeira foi dominada pela conversa de DC em torno das eleições presidenciais dos EUA em Novembro, que terão enormes consequências para a NATO, a Ucrânia e a segurança europeia.
Volatilidade Política
O preâmbulo político de Washington foi intenso. O desempenho decepcionante de Biden no primeiro debate eleitoral gerou apelos crescentes para que ele cedesse a um candidato democrata mais jovem. Estas intervenções tornaram-se mais ruidosas durante a cimeira, com a conferência de imprensa improvisada de encerramento a tornar-se num teste decisivo às capacidades do presidente na cena mundial, no qual ele falhou. Na Europa, os partidos centristas foram derrotados nas eleições parlamentares da UE em Junho, o que pressionou o presidente francês Emmanuel Macron a convocar eleições parlamentares antecipadas. Embora o pior cenário – uma maioria para a Frente Nacional de extrema direita – tenha sido evitado, o processo legislativo francês ficará agora paralisado, dando mais munições eleitorais à extrema direita para as eleições presidenciais de 2027. A coligação governante do chanceler Olaf Scholz na Alemanha foi igualmente desafiada, mas provavelmente continuará mancando por mais 15 meses. Indo contra esta corrente, no Reino Unido, o Partido Trabalhista obteve uma vitória eleitoral esmagadora e com ela um forte mandato para governar. Entretanto, o Presidente Húngaro, Viktor Orban – que detém a Presidência rotativa do Conselho da UE – visitou o Kremlin numa “missão de paz” e apertou a mão do Presidente Vladimir Putin, lembrando-nos claramente que a OTAN tem um problema crescente com a Hungria.
Este último acontecimento é particularmente repugnante, uma vez que a semana da cimeira começou com o bombardeamento russo do hospital infantil Okhamdyat, em Kiev, e de outras instalações médicas. Estas greves foram provavelmente uma política deliberada para demonstrar aos já nervosos países europeus o custo da escalada. Se esta fosse a intenção, o tiro saiu pela culatra, pois os países da NATO reuniram-se para anunciar um pacote adicional de defesa aérea estratégica e táctica para a Ucrânia.
O que há de novo?
Surpreendentemente, a linguagem sobre a China é agora muito mais forte do que nas cimeiras anteriores, com Pequim agora rotulada como um “facilitador decisivo” da guerra da Rússia na Ucrânia. A declaração afirma que “A RPC não pode permitir a maior guerra na Europa na história recente sem que isso tenha um impacto negativo nos seus interesses e reputação”, o que constitui um passo significativo para a Aliança ao denunciar as suas intenções hostis. Contudo, identificou e admirou principalmente o problema, em vez de delinear o que a OTAN deveria fazer a respeito.
Além disso, a cooperação industrial de defesa foi um ponto focal, com um “Compromisso de Expansão da Capacidade Industrial da OTAN” separado publicado juntamente com a declaração principal, que será fundamental para reabastecer as forças armadas da OTAN o mais rápida e eficientemente possível, juntamente com a garantia de apoio industrial a longo prazo. para a Ucrânia.
Um dos objectivos centrais era tornar o apoio da NATO à Ucrânia “à prova de Trump”. Sem convite, a OTAN procurou “ligar” a adesão através de três medidas.
Em primeiro lugar, será criada uma “Assistência e Formação em Segurança da OTAN para a Ucrânia” – num novo comando em Wiesbaden, Alemanha – para transferir as responsabilidades de liderança dos EUA para a OTAN na coordenação do apoio e da formação e colocá-la numa “base duradoura, assegurando uma maior apoio previsível e coerente». Isto está associado à criação de um posto de alto representante civil da OTAN em Kiev, para permitir uma coordenação mais estreita. No entanto, a Alemanha vetou a sua designação original de “missão” devido a preocupações de que esta poderia ser uma escalada. Esta ginástica semântica e a timidez geral em relação à Ucrânia serão vistas por Putin como fraqueza e degradarão a própria dissuasão da NATO.
As expectativas deliberadamente reduzidas conduziram apenas a progressos incrementais, tanto na transformação em curso da postura de defesa e dissuasão da Aliança, como no apoio à Ucrânia
Em segundo lugar, foi acordado um pacote de 40 mil milhões de euros para a Ucrânia em 2025. Um compromisso de cinco anos tinha sido favorecido pelo Secretário-Geral da NATO, mas os Aliados queriam uma revisão anual.
Terceiro, será criado um Centro Conjunto de Formação e Educação em Análise para identificar e aplicar conjuntamente as lições da guerra actual e aumentar a interoperabilidade da Ucrânia com a OTAN. Isto funcionará como um ciclo de feedback crítico para o Comando Aliado para a Transformação da OTAN.
Estes compromissos não são triviais e o Presidente ucraniano, Volodymyr Zelensky, teve muito cuidado para não parecer tão ingrato como foi em Vilnius, o que incomodou muitos Aliados na altura. No entanto, estes compromissos colectivos não movem o mostrador de forma decisiva a favor da Ucrânia. Slogans políticos para apoiar a Ucrânia “durante o tempo que for necessário” foram repetidos. No entanto, não houve definições dos muitos oradores no Fórum Público sobre como seria realmente uma vitória ucraniana – ou, nesse caso, uma derrota russa. Em Vilnius, o requisito para a adesão da Ucrânia à OTAN era “quando os aliados concordassem e as condições fossem cumpridas”. Um ano depois, a Ucrânia ainda não sabe quais são estas condições.
Uma oportunidade perdida?
A vitória central da Ucrânia foi a seguinte passagem da declaração da cimeira:
«Saudamos os progressos concretos que a Ucrânia realizou desde a Cimeira de Vilnius nas reformas democráticas, económicas e de segurança necessárias. À medida que a Ucrânia prossegue este trabalho vital, continuaremos a apoiá-la no seu caminho irreversível para a plena integração euro-atlântica, incluindo a adesão à NATO”.
A Ucrânia e os seus defensores garantiram a linguagem mais forte de um caminho “irreversível” em direcção à OTAN. No entanto, esta formulação é tudo menos irreversível por duas razões. Em primeiro lugar, um futuro Presidente Donald Trump poderia renegar o compromisso, com receios de que um governo dos EUA liderado por ele pudesse oferecer o compromisso de que a Ucrânia nunca aderirá à NATO em futuras negociações com a Rússia. Em segundo lugar, Macron, logo após a publicação da declaração da reunião de Londres do Conselho do Atlântico Norte de 2019, recuou na linguagem acordada sobre a China. A redação da Summitry não é igual a política.
Na verdade, o único mecanismo processualmente “irreversível” seria um convite à Ucrânia para aderir à Aliança. Foi uma oportunidade perdida por vários motivos.
Primeiro, unidade. O desejo a curto prazo de aproveitar a unidade de que a OTAN tem desfrutado desde a invasão da Rússia em 2022 é prejudicial para a sua saúde a longo prazo. Já passaram 16 anos desde que a NATO assumiu o compromisso na Cimeira de Bucareste de que a Ucrânia (e a Geórgia) “se tornarão membros da NATO”. Com a linguagem irreversível em 2024, a OTAN encurralou-se, restando pouco espaço semântico para os anos subsequentes. Como tal, será cada vez mais difícil para a OTAN satisfazer o apoio à Ucrânia.
Em segundo lugar, um convite formal daria à NATO e aos EUA maior controlo sobre o momento da adesão da Ucrânia no momento preciso “quando as condições estiverem reunidas”. Através da utilização do Artigo 11 (Ratificação) do Tratado de Washington, os Aliados poderiam mostrar apoio à Ucrânia e gerir gradualmente a escalada com a Rússia, até mesmo usando-a como uma punição para o comportamento russo, aproximando gradualmente a Ucrânia através de ratificações nacionais em resposta às atrocidades russas. como a greve de Okhamdyat. Isto seria preferível a esperar até que “as condições estejam reunidas” – presumivelmente o fim da guerra a favor da Ucrânia – e depois iniciar o processo, que poderia levar anos (as rápidas ratificações da adesão da Finlândia e da Suécia foram uma excepção à regra).
Terceiro, não há nada no Artigo 10 (Convite) que sugira que a OTAN possa retirar um convite uma vez feito. Portanto, isto poderia “provar Trump” da adesão da Ucrânia à NATO e garantir que não fosse oferecida em qualquer acordo de paz com a Rússia que certamente causaria uma ruptura profunda na Aliança.
Quarto, um convite agora impediria matemáticas eleitorais mais difíceis nos parlamentos nacionais para ratificar os Protocolos de Avaliação. Com tanta instabilidade política em todo o Euro-Atlântico, a OTAN talvez nunca tivesse tido melhores hipóteses de marcar a caixa. É claro que existe a possibilidade de os parlamentos – com composições diferentes – poderem “desratificar” os protocolos no futuro, mas isso seria difícil de fazer.
Quinto, ancoraria firmemente a Ucrânia na arquitectura de segurança euro-atlântica. Os decisores políticos devem considerar o que está actualmente a acontecer na Geórgia como um alerta. Não há garantia de que uma futura liderança política na Ucrânia também não se afaste da Europa. Foi surpreendente que a declaração de Washington tenha removido todas as referências à Geórgia, mostrando que 16 anos de trabalho árduo desde Bucareste, em 2008, foram desperdiçados devido à aprovação da nova lei de agentes estrangeiros da Geórgia – amplamente apelidada de “Lei Russa” – que descarrilou a política euro-governamental de Tbilissi. Caminho atlântico.
Finalmente, um convite seria a expressão máxima da democracia – mencionada no preâmbulo da Cimeira de Washington – permitindo aos Aliados e aos parlamentos nacionais demonstrarem apoio à adesão da Ucrânia, e àqueles que têm reservas em expressá-las.
Liderança do Reino Unido
Com desafios políticos para as lideranças dos EUA, França e Alemanha, o contraste com o novo mandato governamental do Reino Unido num momento crítico para o Reino Unido, a Europa e a NATO foi gritante. A cimeira foi uma oportunidade imediata para o novo primeiro-ministro do Reino Unido, Sir Keir Starmer, se encontrar e cumprimentar os líderes mundiais. A dinâmica continuará na próxima semana, quando o Reino Unido acolher a quarta cimeira da Comunidade Política Europeia com cerca de 40 líderes europeus em Blenheim.
Devido à volatilidade política transatlântica, existe uma oportunidade real para o Reino Unido aumentar o seu papel de liderança na OTAN
O primeiro-ministro, acompanhado pelo seu novo secretário dos Negócios Estrangeiros, David Lammy, pelo seu secretário da Defesa, John Healey, e pelo ministro das Relações Europeias, Nick Thomas-Symonds, fez uma demonstração de força nos EUA para tranquilizar aliados e parceiros. Ao longo da sua campanha eleitoral, o Partido Trabalhista enfatizou as suas credenciais da NATO, referenciando historicamente o papel do Partido e de Ernest Bevan e confirmando um compromisso “inabalável” com a NATO e um compromisso “firme de ferro” com a dissuasão nuclear.
Devido à volatilidade política transatlântica, existe uma oportunidade real para o Reino Unido aumentar o seu papel de liderança na OTAN. Na verdade, é provável que seja necessário. No entanto, a capacidade do Reino Unido de liderar dentro da NATO – para além das palavras – depende em grande parte das conclusões da próxima Revisão Estratégica da Defesa (SDR) do Reino Unido, que será anunciada pelo primeiro-ministro na próxima semana. Três passos tornarão isso possível.
Em primeiro lugar, a Inteligência de Defesa e a Comunidade de Inteligência do Reino Unido em geral deveriam ser utilizadas para avaliar quando o governo acredita que o Reino Unido poderá ter de se comprometer com a guerra na Europa. Isto alinharia o Reino Unido com a própria NATO e com muitos aliados europeus, e seria a chave para informar as escolhas de recursos e capacidades – a diferença entre preparar-se para 2027 e 2033 é gritante. Também proporcionaria um objectivo a comunicar ao Tesouro para negociar o aumento necessário no financiamento, ou argumentar sobre mecanismos de financiamento mais apropriados para a defesa. Esta avaliação também deve ser comunicada abertamente à sociedade do Reino Unido.
Em segundo lugar, para cumprir uma abordagem “OTAN em primeiro lugar”, o SDR deveria alinhar-se totalmente com o Processo de Planeamento de Defesa da OTAN (NDPP) em vez de tentar contorná-lo. O Reino Unido deveria perguntar directamente à NATO o que é necessário ao longo do processo para este ciclo de quatro anos e provavelmente para os dois subsequentes. Isto tornar-se-ia então a base do DSE para evitar programas e projectos nacionais que não se alinham.
Terceiro, o papel das armas nucleares do Reino Unido deveria ser enfatizado. O Reino Unido, ao contrário da França, atribui as suas forças nucleares à NATO e, num mundo mais perigoso e com o risco de uns EUA descomprometidos, os europeus estão a colocar mais ênfase na dissuasão nuclear. A capacidade nuclear do Reino Unido também deveria ser melhor utilizada como instrumento de negociação no âmbito do NDPP, em vez de como um extra adicional.
América primeiro
Apesar das múltiplas eleições europeias este ano, são apenas as eleições nos EUA que realmente importam para a segurança europeia. O ex-presidente Trump não estava na cimeira, mas o seu espectro era grande. Na próxima semana acontece a Convenção Nacional Republicana, onde ele se tornará oficialmente o indicado. Se ele vencer as eleições, a cimeira da NATO de 2025 em Haia será muito diferente da de Washington e forçará a NATO a enfrentar as escolhas difíceis que continua a adiar.