As opções limitadas para lidar com a questão nuclear iraniana
Tal como está, a inteligência dos EUA não acredita que o Irã esteja a realizar investigação relacionada com o armamento.
RUSI
Darya Dolzikova - 3 JUL, 2024
Embora possa ser difícil persuadir o Irão a reverter o seu programa nuclear nesta fase, os EUA e os seus aliados podem e devem procurar reforçar a percepção de Teerão de que uma decisão de armar o programa aumentaria o isolamento e a insegurança iranianos.
Nos últimos meses, a retórica perturbadora de altos responsáveis iranianos sobre o programa nuclear do país – juntamente com os contínuos avanços iranianos nesta área e a escalada das tensões no Médio Oriente – destacou a urgência de encontrar uma resolução para a questão nuclear iraniana, que já dura há décadas. As opções disponíveis para os EUA e os seus parceiros para induzirem um retrocesso do programa do Irão são limitadas, dado que será difícil tornar as ameaças e os incentivos económicos, bem como as garantias de segurança, significativas e credíveis. No entanto, o Irão ainda parece perceber algum benefício em manter um programa nuclear inicial, em vez de desenvolver uma capacidade de armas nucleares. Os EUA e os seus parceiros deveriam aproveitar os incentivos e castigos restantes para reforçar esta suposição, deixando claro a Teerão que estaria em pior situação com uma capacidade de armas nucleares do que o seu actual estatuto nuclear limiar.
Incentivos e garantias limitadas
Tal como está, a inteligência dos EUA não acredita que o Irão esteja a realizar investigação relacionada com o armamento. No entanto, o país possui um programa nuclear altamente avançado – e em avanço. A escalada da violência regional no Médio Oriente – incluindo ataques directos iranianos e israelitas nos territórios uns dos outros – parece ter aumentado a confiança iraniana no programa avançado como fonte de dissuasão. Nos últimos meses, vários personalidades iranianas de alto escalão aludiram à capacidade técnica e política do país para reconsiderar a sua política declarada de não prosseguir com armas nucleares, caso seja necessário. Entretanto, de acordo com uma sondagem recente, o público iraniano parece estar cada vez mais a favor do desenvolvimento de uma capacidade de armas nucleares. Masoud Pezeshkian – o candidato reformista que obteve o maior número de votos na primeira volta das eleições presidenciais do Irão – sinalizou a vontade de regressar à diplomacia nuclear. Este é um sinal positivo; no entanto, não é claro como as intenções de Pezeshkian se alinharão com as prioridades do Líder Supremo, que em última análise define a direcção da política externa e de segurança do Irão. Caso o candidato da linha dura, Saeed Jalili, fosse eleito para a presidência, seria improvável uma posição mais conciliatória sobre a questão nuclear.
Há cada vez mais uma escassez de incentivos e garantias credíveis que os EUA e os seus parceiros possam oferecer ao Irão. Uma fonte de alavancagem frequentemente mencionada é a opção de “revogar” as sanções do Conselho de Segurança da ONU (CSNU) ao Irão, que foram levantadas em 2016 ao abrigo do Plano de Acção Global Conjunto (PACG). Se não forem revogadas, as resoluções de sanções suspensas expirarão em Outubro de 2025, eliminando a opção de reimpor-las e encerrando o processo nuclear do Irão no CSNU. A perspectiva de aprovação de novas sanções é altamente improvável, tendo em conta a actual política do CSNU. O Snapback reintroduziria uma série de proibições internacionais e outras restrições à actividade económica iraniana, incluindo a expectativa de que os Estados-membros parassem e inspeccionassem os navios iranianos suspeitos de violações de sanções e que “exercessem vigilância” ao lidar com bancos iranianos. Criticamente, parece que o snapback provavelmente resultaria na reimposição de sanções financeiras específicas (TFS) a entidades individuais. Presumivelmente, isto concederia mais uma vez ao Grupo de Acção Financeira (o órgão de fiscalização global da conformidade com a criminalidade financeira) um mandato para avaliar e reportar sobre a conformidade dos Estados-Membros com o referido TFS, que perdeu em Outubro de 2023.
Embora Teerão possa ter sentido no passado que poderia usar o seu programa nuclear para garantir concessões do Ocidente, provavelmente perdeu muito do seu valor como fonte significativa de alavancagem para o Irão.
No entanto, as sanções do CSNU perderam grande parte da sua força à luz da crescente politização do CSNU e da expansão da relação económica e militar do Irão com a Rússia. Além disso, o âmbito alargado das sanções unilaterais dos EUA ao Irão limita significativamente o impacto prático da reimposição das sanções do CSNU, uma vez que muitas instituições financeiras a nível mundial já se recusam a fazer negócios com o Irão para não entrarem em conflito com as regulamentações dos EUA. Quaisquer promessas de alívio das sanções dos EUA também serão difíceis de tornar credíveis, independentemente de quem acabe na Casa Branca após as eleições no final deste ano. Como ficou claro durante os esforços para reavivar o JCPOA nos primeiros dois anos da presidência de Biden, a extensão e a complexidade das sanções dos EUA ao Irão, bem como a enorme divisão política em Washington sobre a melhor forma de lidar com o Irão, significam que o alívio das sanções será difícil de concretizar, mesmo que Donald Trump não regresse à presidência. Também não há garantia de que quaisquer promessas diplomáticas ou económicas sobreviveriam às eleições presidenciais de 2028. A impotência da Europa em oferecer benefícios económicos ao Irão após a reimposição das sanções dos EUA em 2018 também mina a credibilidade de quaisquer ofertas europeias de envolvimento económico com o Irão. As implicações normativas negativas de ser um país sancionado pelo CSNU também terão provavelmente uma importância decrescente para o Irão à medida que os impactos económicos práticos diminuem e à medida que o Irão continua a expandir as suas relações políticas, económicas e de segurança com a Rússia e outros.
Como tal, embora Teerão possa ter sentido no passado que poderia utilizar o seu programa nuclear para garantir concessões dos EUA, da Europa e de outros, o programa provavelmente perdeu muito do seu valor como fonte significativa de influência económica e diplomática para o Irão. O principal valor para o Irão de um programa nuclear avançado reside agora provavelmente na percepção da sua capacidade de dissuadir – ou garantir garantias contra – ameaças directas à segurança iraniana, nomeadamente o ataque a activos iranianos no estrangeiro, ataques militares em território iraniano e mudança de regime. . Indiscutivelmente, o programa não conseguiu dissuadir o primeiro e – em parte – o segundo. Israel continuou a visar activos iranianos no estrangeiro e realizou um ataque – embora limitado – em território iraniano em Abril. No entanto, o Irão ainda pode perceber algum valor na capacidade do programa para dissuadir ataques em grande escala no seu território ou esforços de mudança de regime. Incentivar o Irão a reverter o seu programa nuclear exigiria, portanto, diminuir a dependência do Irão do seu estatuto nuclear como fonte de segurança. Teerão teria de ser convencido de que não se tornaria vulnerável a ataques militares contra o seu território ou a mudanças forçadas de regime caso concordasse com concessões nucleares. Também aqui será um desafio assumir compromissos credíveis.
No passado, os EUA declararam publicamente que não estão a prosseguir a mudança de regime no Irão e, segundo consta, comunicaram essa mensagem em privado a Teerão mais recentemente. Os elevados custos políticos e os riscos crescentes de uma decisão dos EUA de levar a cabo ataques militares contra o território iraniano – ou mesmo (talvez em menor grau) do apoio dos EUA a Israel ou outros para a realização de tais ataques – também deveriam fornecer ao Irão alguma garantia de que é altamente improvável que os EUA adoptassem tal curso de acção. No entanto, não é claro até que ponto o governo de Teerão acredita que os EUA não aceitariam estes riscos em algum momento no futuro, especialmente se o Irão desistisse ou revertesse significativamente partes do seu programa nuclear.
Criticamente, os EUA não podem fornecer a Teerão garantias credíveis de que Israel não atacaria o Irão. Washington pode, em privado, instar Israel contra tais ataques ou recusar-se a apoiá-los materialmente (o que pode minar operacionalmente a capacidade de Israel de levar a cabo certos tipos de ataques), mas isso pode não ser suficiente para impedir uma decisão israelita de atacar. Quaisquer compromissos assumidos em privado poderiam ser facilmente negados e renegados; entretanto, os compromissos públicos israelitas de não atacar o Irão são politicamente inviáveis. A recente escalada da retórica nuclear do Irão sugere que Teerão não está inteiramente convencido da contenção dos EUA ou de Israel e ainda sente a necessidade de flexibilizar o seu estatuto nuclear, presumivelmente como uma apólice de seguro contra quaisquer ataques deste tipo.
Restantes cenouras e palitos
No entanto, a transformação do programa nuclear iraniano em armamento não é inevitável. A retórica anteriormente mencionada de importantes figuras iranianas sugere que Teerão considera o seu actual estatuto de limiar como um garante suficiente da segurança. A resposta relativamente modesta do Irão à recente resolução do Conselho de Governadores, que denuncia a relutância iraniana em cooperar com a AIEA, também sugere que Teerão, por enquanto, não está disposto – ou não vê a necessidade – de levar o envelope nuclear muito mais longe do que já o fez. . Relatórios recentes de diplomacia indirecta entre o Irão e os EUA através de Omã, que parece ter conseguido limitar o progresso em pelo menos algumas partes do programa nuclear iraniano, também são promissores. É claro que não há garantia de que isso se manterá perpetuamente. Se o Irão considerar que o seu estatuto nuclear limiar é insuficiente para garantir a sua segurança – por exemplo, na sequência de novos ataques ao seu território ou de uma maior degradação dos seus activos e representantes regionais – poderá ainda assim decidir prosseguir uma dissuasão nuclear. Uma série de incentivos e castigos continuam à disposição dos EUA e dos seus parceiros para reforçar a mensagem de que Teerão tem mais a perder do que a ganhar com uma decisão de adquirir armas nucleares.
Apesar das implicações económicas práticas limitadas das sanções reimpostas pelo CSNU, ainda vale a pena ameaçar a possibilidade de um retrocesso enquanto ainda estiver disponível; no entanto, este não deve ser o único ponto de alavancagem. A ameaça poderá produzir poucos resultados, ou poderá convencer o Irão a fazer algumas concessões limitadas – talvez aumentando o acesso da AIEA ao seu programa nuclear ou congelando os níveis de enriquecimento. Ao mesmo tempo, 15 meses não é muito tempo para resolver a miríade de questões que teriam de ser abordadas para justificar o encerramento do processo nuclear do Irão no CSNU; O Irão pode simplesmente atrasar o tempo fazendo concessões superficiais que poderiam ser revertidas após Outubro de 2025. Entretanto, agir efectivamente face à ameaça de reimpor sanções representaria um elevado risco de escalada iraniana – incluindo uma potencial retirada do Tratado de Não-Proliferação Nuclear, o que poderia dificultar a monitorização e a prevenção do armamento. Esta situação complicada aponta para a relevância, em última análise, limitada do snapback para lidar de forma significativa com a questão nuclear iraniana. São necessárias opções alternativas para incentivar e dissuadir o Irã.
A recente escalada na retórica nuclear do Irão sugere que Teerão não está inteiramente convencido da contenção dos EUA ou de Israel e ainda sente a necessidade de flexibilizar o seu limiar de estatuto nuclear.
A pressão diplomática e económica de países ainda amigos do Irão pode revelar-se útil. A aquisição de uma arma nuclear provavelmente levaria ao ostracismo político e económico por parte de países como a China, a Índia, a África do Sul e outros que podem tolerar um limiar de capacidade nuclear iraniana, mas não um Irão com armas nucleares. Encorajar preventivamente estes países a exercer pressão adicional sobre Teerão para que renuncie ao armamento – particularmente de formas que ameacem as principais linhas de vida diplomáticas e económicas do Irão – pode ajudar a influenciar a tomada de decisões iraniana. No entanto, é discutível a extensão da influência que estes países teriam em Teerão e se estariam dispostos a gastar algum capital político para evitar a utilização de armas. Caso seja tomada a decisão de revogar as sanções do Conselho de Segurança da ONU, isso poderá conceder a cobertura política necessária para aumentar a pressão económica e diplomática sobre Teerão para os países que o desejem.
A manutenção de canais diplomáticos entre os EUA e o Irão – mesmo os indirectos, como o canal de Omã mencionado acima – continuará a ser importante para deixar claro a Teerão que uma resolução diplomática continua a ser possível. Ao mesmo tempo, não devem ser excluídas ameaças de escalada militar comunicadas com sensibilidade pelos EUA. Tornar tais ameaças credíveis será, no entanto, um desafio. O estado avançado e endurecido do programa nuclear do Irão tornará impossível eliminar permanentemente a possibilidade da sua reconstituição no futuro. Entretanto, os riscos de escalada da violência regional e de resistência política, mesmo por parte dos aliados, seriam muito elevados. Washington poderá, no final, decidir que a aposta não vale o prémio incerto. No entanto, os riscos crescentes também deveriam significar que os ataques não seriam considerados sem as circunstâncias mais extremas – nomeadamente, uma decisão iraniana de usar armas. Traçar linhas vermelhas neste caso também seria um desafio, pois será difícil definir e detectar uma decisão de armar. No entanto, esta ambiguidade poderia ser útil para desencorajar o Irão de tentar testar até que ponto pode escapar impune. Quaisquer ameaças militares devem ser feitas de forma discreta, negando ao Irão a oportunidade de apontar tais ameaças como uma razão para a futura escalada do seu programa nuclear. Essa discrição também permitirá a Teerão salvar a face, evitando a percepção de que está a fazer concessões a Washington, ao mesmo tempo que permitirá que os EUA mantenham a flexibilidade na decisão se e quando o Irão ultrapassou a linha vermelha.
As soluções propostas são imperfeitas – nenhuma garante o sucesso, nenhuma será fácil de implementar e algumas – particularmente as ameaças de sanções do CSNU ou de ataque militar – representam o risco de um tiro pela culatra. Os EUA e os seus parceiros terão de pesar estas e outras opções políticas face às avaliações sobre a probabilidade de o Irão estar a avançar no sentido de uma decisão de armar o seu programa, e até que ponto é necessário convencimento para evitar que o faça. Poderá ser necessário tomar decisões difíceis sobre se certos riscos podem, em última análise, ser necessários e valer a pena correr para evitar a potencial emergência de um Irão com armas nucleares.