Nem todas as tarifas são criadas iguais
TABLET - Michael Lind - 5 MAIO, 2025
Há o bom, o ruim e o absolutamente feio. Eis como seria uma política tarifária estratégica racional dos EUA.
A implementação da estratégia tarifária do governo Trump no "Dia da Libertação", 2 de abril, foi um desastre de proporções históricas, causando a maior queda do mercado de ações desde a pandemia de COVID-19 e a ameaça de uma fuga ainda mais assustadora do dólar como ativo seguro. No entanto, algumas políticas úteis podem ser resgatadas dos destroços. Afinal, a iniciativa central do New Deal do presidente Franklin D. Roosevelt em seu primeiro mandato, a Administração de Recuperação Nacional, ruiu em caos e confusão antes mesmo de a Suprema Corte a declarar inconstitucional em 1935. Mas elementos do grande esquema da NRA foram recriados pela Lei da Seguridade Social de 1935 e o salário mínimo estabelecido em 1938 pela Lei de Normas Trabalhistas Justas. Da mesma forma, alguns dos componentes do esforço fracassado do governo Clinton para uma reforma abrangente do sistema de saúde, a proposta de Lei de Segurança da Saúde de 1993 (“Hillarycare”), foram reaproveitados e incluídos na mais modesta e bem-sucedida Lei de Assistência Médica Acessível de 2010 (“Obamacare”).
Ao vasculhar os escombros do Dia da Libertação, em busca de políticas úteis, podemos distinguir entre políticas tarifárias que são boas (tarifas específicas de setor e tarifas específicas de país), ruins (“tarifas recíprocas” que não são realmente recíprocas) e feias (a tarifa global ou universal).
Comecemos com tarifas setoriais. Com exceção dos ideólogos libertários, americanos conscientes, de direita, esquerda e centro, reconhecem a necessidade de proteção e alguma promoção para as cadeias de suprimentos industriais, cruciais para a defesa e a independência nacionais. Em 1791, em seu Relatório sobre Manufaturas para o Congresso, o primeiro secretário do Tesouro dos Estados Unidos, Alexander Hamilton, enfatizou a necessidade de promover as indústrias manufatureiras americanas que permitiriam aos Estados Unidos serem "independentes de nações estrangeiras em termos de suprimentos militares e outros suprimentos essenciais". A ascensão da China como uma superpotência rival em todas as frentes — militar, industrial, comercial e diplomática — torna a necessidade de um alto grau de independência industrial americana tão urgente no século XXI quanto em épocas anteriores.
Para ter sucesso, as tarifas específicas para cada setor devem ser acompanhadas por políticas industriais abrangentes, adaptadas a cada setor-alvo.
Quão ampla deve ser a definição de manufatura "crítica para a defesa"? É claro que ela não deve ser tão ampla a ponto de qualquer lobby industrial nacional, por menor que seja, poder alegar com sucesso que seus produtos merecem proteção por serem essenciais para a segurança nacional.
Ao mesmo tempo, a definição de manufatura crítica para a defesa não pode ser limitada estritamente ao que é enganosamente chamado de "base industrial de defesa" — empresas contratadas para a indústria de defesa que fabricam armas e produtos especializados apenas para as Forças Armadas dos EUA e para as Forças Armadas de seus aliados e clientes. O sucesso da União na Guerra Civil e dos Estados Unidos nas guerras mundiais ocorreu porque foi possível converter e expandir a produção industrial civil preexistente para fins militares. A decisão dos líderes americanos após a Guerra Fria de permitir que grande parte da base industrial civil americana se deteriorasse, na esperança de que um pequeno grupo de contratadas especializadas da indústria de defesa fosse suficiente para manter o status de grande potência dos Estados Unidos, em retrospectiva, foi um dos maiores erros estratégicos da história mundial.
O Partido Comunista Chinês adotou uma estratégia de "fusão militar-civil" (FMC). De acordo com o Departamento de Estado dos EUA:
Como o nome sugere, uma parte fundamental do MCF é a eliminação das barreiras entre os setores de pesquisa civil e comercial da China e seus setores militar e industrial de defesa. O PCC está implementando essa estratégia não apenas por meio de seus próprios esforços de pesquisa e desenvolvimento, mas também adquirindo e desviando tecnologias de ponta do mundo — inclusive por meio de roubo — para alcançar o domínio militar. … As principais tecnologias visadas pelo MCF incluem computação quântica, big data, semicondutores, 5G, tecnologia nuclear avançada, tecnologia aeroespacial e IA. A RPC busca especificamente explorar a natureza inerente de "dupla utilização" de muitas dessas tecnologias, que têm aplicações militares e civis.
A verdadeira escala dos gastos militares da China, uma autocracia secreta, é contestada. O que não é contestado é que, na última geração, com a ajuda de investidores americanos antipatrióticos e corporações americanas antipatrióticas como a Apple, a China autoritária utilizou políticas industriais e comerciais lideradas pelo Estado para se tornar a potência manufatureira dominante no mundo.
Em 2023, a participação da China na produção de valor agregado na indústria manufatureira era de 29% do total mundial — mais do que os Estados Unidos, Japão, Alemanha e Índia juntos. A liderança da China na produção bruta global de manufatura em 2020 foi ainda maior: 35%, mais do que o total combinado dos Estados Unidos, Japão, Alemanha, Índia, Coreia do Sul, Itália, França e Reino Unido. Hoje, a China produz um terço da fabricação global de automóveis, metade do aço mundial e 80% do mercado global de drones civis. A China fica atrás apenas do Japão na fabricação de robôs e é líder mundial em instalações de robôs em fábricas. Enquanto a China controla metade da construção naval comercial global , a participação dos Estados Unidos no mercado global de construção naval caiu para 0,1%. O que isso significa é que, embora os Estados Unidos possam liderar a China no número de bases no exterior e gastos militares, a China acharia muito mais fácil do que os Estados Unidos, enfraquecidos e parcialmente desindustrializados, converter sua base de manufatura civil superior em produção militar.
A maioria dos republicanos e democratas agora compartilha o objetivo de reduzir a dependência dos Estados Unidos da China para pelo menos alguns bens manufaturados e cadeias de suprimentos essenciais, como os semicondutores subsidiados pela Lei de CHIPS e Ciência. Uma opção para o desacoplamento parcial da China envolve o "friendshoring", o fornecimento de bens manufaturados e insumos essenciais de aliados dos EUA ou de outras nações amigas.
O problema com a estratégia de "friendshoring" é que a maioria dos "amigos" dos Estados Unidos está do outro lado do Atlântico ou do Pacífico. Pior ainda, Japão, Coreia do Sul, Taiwan, Vietnã e Índia estão próximos da China e, portanto, sujeitos a bloqueio ou intimidação em um conflito sino-americano grave.
Os Estados Unidos continuam a estender garantias militares unilaterais a países como Japão e Coreia do Sul, cujo maior parceiro comercial é a China. Entre os chamados aliados dos EUA na OTAN, a Alemanha encontrou seu maior parceiro comercial individual na China, até que os Estados Unidos ultrapassaram a China como mercado para as exportações alemãs em 2024. Os aliados americanos do Leste Asiático e da Europa estão profundamente integrados à economia chinesa para que um bloco liderado pelos EUA que limita as importações chinesas seja politicamente realista.
Em vez disso, os Estados Unidos deveriam se concentrar em alcançar economias industriais de escala em um bloco norte-americano integrado que incluísse os Estados Unidos, o Canadá e o México — que agora fazem parte do Acordo EUA-México-Canadá — e, com o tempo, talvez outros países norte-americanos. Idealmente, esse bloco norte-americano formaria uma união aduaneira com tarifas comuns (não uma tarifa comum única, pois muitas importações não estratégicas seriam isentas de impostos). O bloco norte-americano usaria tarifas protecionistas direcionadas como parte de uma política de longo prazo de substituição de importações para reconstruir algumas cadeias de suprimentos industriais perdidas ou erodidas e para garantir que novas tecnologias críticas para a defesa fossem produzidas nos Estados Unidos ou em seus vizinhos.
Tarifas específicas para cada país, como as que os governos Trump e Biden impuseram à China, podem ser usadas, juntamente com sanções financeiras e controles de exportação, para punir adversários americanos. Mas mesmo uma China democrática, liberal e multipartidária provavelmente insistiria em manter a maior parte de sua produção atual e em fomentar novas indústrias no país.
A longo prazo, todas as grandes potências ou blocos, incluindo Europa e Índia, bem como Estados Unidos e China, provavelmente insistirão em ter suas próprias versões de indústrias estratégicas, desde aeroespacial e automobilística até farmacêutica, passando por drones, robótica e IA. Economistas acadêmicos podem objetar que isso causa redundância e podem defender que os países se especializem em uma ou algumas linhas de produtos. Mas líderes racionais de grandes potências insistirão em um alto grau de independência industrial, ao custo de preços mais altos ao consumidor interno, se necessário.
Isso não significa o fim total do livre comércio em um mundo de blocos totalmente autárquicos. A busca pela autossuficiência industrial estratégica por todas as grandes potências pode ser compatível com um sistema global de comércio misto, combinando a proteção de indústrias cruciais para a segurança e a prosperidade nacionais com o livre comércio de manufaturas, alimentos e matérias-primas não essenciais.
Se um dos objetivos das tarifas específicas por país é proteger a produção americana, crítica para a defesa, da concorrência das importações chinesas, esse objetivo pode ser alcançado por tarifas setoriais específicas que impeçam a entrada de importações de todos os países, tanto aliados militares quanto inimigos. Se uma cadeia de suprimentos é realmente essencial para a defesa dos EUA, ela precisa estar nos Estados Unidos ou na América do Norte — não do outro lado do Pacífico ou do Atlântico, nem mesmo em países que sejam aliados militares nominais.
Além de tarifas nacionais ou em todo o bloco, limitadas a cadeias de suprimentos de manufatura estratégicas, sem tarifas sobre muitos outros bens, uma política comercial estratégica americana racional empregaria tarifas retaliatórias temporárias de vez em quando, como moeda de troca para pressionar os parceiros comerciais dos Estados Unidos a abrir seus mercados para mais exportações americanas. Essas tarifas retaliatórias poderiam assumir a forma de tarifas recíprocas, correspondendo exatamente às alíquotas das tarifas estrangeiras, mas não precisam fazê-lo. Além disso, os Estados Unidos não precisam visar os mesmos produtos com tarifas retaliatórias. Para abrir o mercado da UE a mais automóveis fabricados nos EUA, por exemplo, os Estados Unidos poderiam impor temporariamente tarifas elevadas sobre queijos franceses ou cervejas alemãs. O objetivo das tarifas retaliatórias é a promoção das exportações, não a substituição de importações, e se conseguissem abrir mercados estrangeiros, seriam eliminadas, ao contrário das tarifas protecionistas permanentes que repatriariam ou preservariam a manufatura estratégica nos Estados Unidos ou na América do Norte.
Um terceiro tipo de tarifa — tarifas sobre receita — não deve ser utilizado de forma alguma em uma estratégia comercial americana racional. Embora as tarifas protecionistas precisem ser altas o suficiente para forçar os consumidores e as empresas americanas a migrarem de importações para substitutos fabricados localmente, as tarifas sobre receita só funcionam se forem tão baixas que não reduzam significativamente as importações.
No século XIX, países agrários como os Estados Unidos primitivos dependiam de tarifas de receita como impostos indiretos sobre os ricos, porque as importações tendiam a ser bens de luxo e porque os governos eram muito fracos e primitivos para arrecadar impostos de renda de pessoas físicas e jurídicas. A função de arrecadação de receitas das tarifas tornou-se obsoleta nos Estados Unidos e em outros estados urbanos e industrializados, com agências tributárias competentes e registros econômicos adequados. Nos países avançados, a maior parte da receita governamental continuará a ser arrecadada por impostos de renda de pessoas físicas e jurídicas, impostos sobre o consumo e contribuições para a previdência social, como o imposto sobre a folha de pagamento da Previdência Social.
Como as tarifas do governo Trump se saem em comparação com essa política comercial estratégica americana ideal? As tarifas que o presidente Trump anunciou no Dia da Libertação se dividem em três categorias: as boas, as ruins e as feias.
O lado bom: tarifas setoriais. Apesar da decisão do governo de suspender outras tarifas anunciada em 2 de abril, aço e automóveis continuam sujeitos a tarifas de 25%, e tarifas setoriais sobre semicondutores, produtos farmacêuticos, cobre e outros produtos estão sendo cogitadas. Podemos debater quais produtos e cadeias de suprimentos devem estar sujeitos a tarifas setoriais e se estas são mais adequadas para importações apenas para os Estados Unidos ou para a América do Norte como um todo. Mas tarifas setoriais direcionadas a indústrias de dupla utilização e críticas para a defesa são as tarifas mais fáceis de justificar.
Se as tarifas setoriais específicas de Trump são boas e suas tarifas pseudo-recíprocas são ruins, sua tarifa global básica de 10% sobre todas as importações para os Estados Unidos (exceto aquelas do Canadá e do México) é feia.
Para ter sucesso, no entanto, tarifas setoriais específicas devem ser acompanhadas por políticas industriais abrangentes, adaptadas a cada setor-alvo. Políticas setoriais específicas incluem políticas de aquisição de conteúdo local, agências de promoção de investimentos, bancos de exportação e importação, bancos de desenvolvimento setoriais especializados que fornecem empréstimos e garantias de empréstimos, zonas de processamento de exportação, pesquisa pública e consórcios de pesquisa público-privada, subsídios e incentivos para pesquisa e desenvolvimento, investimento em infraestrutura setorial específica, treinamento de habilidades industriais, política de imigração personalizada, garantia de acesso a fontes estrangeiras de matérias-primas e estoques, programas de extensão tecnológica e outros. Se os formuladores de políticas do governo Trump e os republicanos no Congresso realmente acreditarem que podem reindustrializar os Estados Unidos simplesmente erguendo barreiras tarifárias, cortando regulamentações e cortando impostos sobre os ricos, enquanto ignoram ou desfinanciam políticas industriais setoriais específicas, seus planos fracassarão.
Chega de tarifas setoriais boas. Agora, o lado ruim: as chamadas tarifas recíprocas do governo Trump, anunciadas no Dia da Libertação e rapidamente suspensas quando o mercado de ações despencou e os mercados de títulos ficaram "animados", para citar o presidente Trump. Apesar do nome, essas tarifas não são recíprocas, correspondendo exatamente às tarifas estrangeiras sobre exportações dos EUA para um determinado país. Em vez disso, são tarifas baseadas em uma fórmula bizarra calculada pela redução pela metade do superávit comercial de outro país com os Estados Unidos.
A premissa em que se baseiam as tarifas recíprocas que não são tarifas recíprocas — a ideia de que todos os superávits comerciais bilaterais são ruins — é errônea. Sem dúvida, o déficit comercial crônico dos EUA com a China é ruim. Empresas estatais chinesas despejam produtos subsidiados no mercado americano, eliminando os fabricantes americanos. Então, em vez de comprar uma quantidade equivalente de produtos manufaturados nos EUA, entidades chinesas investem em imóveis americanos ou compram ativos financeiros americanos, elevando o valor do dólar, em detrimento dos exportadores americanos e em benefício dos exportadores chineses.
Em outros casos, porém, os Estados Unidos podem ter um superávit comercial com um país e um déficit comercial com outro sem causar danos. E o absurdo da obsessão do governo Trump com déficits comerciais bilaterais em si foi revelado quando Lesoto, um pequeno país africano de 2,3 milhões de habitantes que exporta têxteis para os Estados Unidos, foi punido com uma tarifa de 50%, a maior tarifa "recíproca" imposta pelos Estados Unidos. As tarifas pseudo-recíprocas do governo Trump deveriam ser completamente eliminadas, em favor de tarifas retaliatórias ocasionais, usadas como moeda de troca temporária.
Se as tarifas setoriais de Trump são boas e suas tarifas pseudo-recíprocas são ruins, sua tarifa global básica de 10% sobre todas as importações para os Estados Unidos (exceto as do Canadá e do México) é feia. Mesmo quando os Estados Unidos estavam em seu auge protecionista, entre a Guerra Civil e a Segunda Guerra Mundial, muitas importações eram isentas de impostos. E não há necessidade de uma tarifa global indiscriminada e generalizada de 10% ser usada como base em negociações comerciais, porque os Estados Unidos podem usar tarifas retaliatórias temporárias a qualquer preço que escolherem como moeda de troca em negociações para abrir mercados estrangeiros às exportações americanas em setores específicos.
O presidente Trump e alguns membros de seu governo consideram a tarifa global e outras tarifas como fontes significativas de receita tributária federal. Trump disse a repórteres: "Vai demorar um pouco até que façamos isso, mas vamos cortar impostos, e é possível que façamos um corte completo, porque acho que as tarifas serão suficientes para cortar todo o imposto de renda". O secretário de Comércio de Trump, Howard Lutnick, declarou uma meta mais modesta, mas ainda radical: "nenhum imposto de renda [federal] para quem ganha menos de US$ 150.000 por ano".
Isso é um absurdo. Se as tarifas fossem altas o suficiente para arrecadar dinheiro suficiente para substituir ou reduzir significativamente os impostos federais sobre a renda, o dinheiro se esgotaria rapidamente, porque os americanos deixariam de comprar as importações, agora caras, e a base tributária da tarifa de receita diminuiria. Por outro lado, se as tarifas fossem tão baixas que não impedissem as importações, não promoveriam a relocalização da indústria americana e contribuiriam pouco para a receita tributária federal. Pode-se argumentar a favor de um imposto federal sobre o consumo, como o imposto sobre valor agregado que todas as outras democracias industriais usam; mas, assim como os impostos estaduais sobre vendas, um imposto federal sobre o consumo precisaria ter uma base ampla, não apenas importações, juntamente com alíquotas relativamente baixas. O melhor que se pode dizer sobre a proposta de substituir os impostos federais sobre a renda por receitas tarifárias federais é que se trata de um artifício populista baseado em ilusões — a Curva de Laffer, mas para tarifas.
É assim, então, que se pareceria uma política tarifária estratégica racional dos EUA. Haveria apenas três tipos de tarifas: tarifas protecionistas permanentes para indústrias críticas à defesa, tarifas retaliatórias temporárias usadas como moeda de troca para promover as exportações americanas e tarifas ocasionais específicas para cada país, usadas contra adversários estrangeiros, juntamente com sanções financeiras e controles de exportação. Não deveria haver tarifa global nem tarifas sobre receita. E a política comercial deveria ser subordinada a políticas industriais específicas para cada setor, que utilizem uma variedade de instrumentos, não apenas a tarifa. Se o governo Trump, com o apoio de ambos os partidos no Congresso, puder mudar de direção e adotar uma política comercial estratégica racional nesse sentido, então algo de bom poderá advir do desastre do Dia da Libertação.
Michael Lind é colunista da Tablet, membro da New America e autor de Hell to Pay: How the Suppression of Wages Is Destroying America .