O confronto em um Ártico fragmentado: quem piscará primeiro?

Mathieu Boulegue and Duncan Depledge, 24 May 2024

Tradução Google, original aqui

À medida que aumenta a incerteza sobre o futuro da cooperação no Árctico, existe o risco de que alternativas insinuantes endureçam as linhas divisórias entre a Rússia e o Ocidente.

Com a guerra da Rússia contra a Ucrânia já no seu terceiro ano, os receios de uma potencial “repercução” no Árctico continuam elevados. Com a adesão recente da Suécia e da Finlândia à OTAN, três coisas tornam-se claras. Primeiro, existe agora de facto “mais NATO” no Árctico. Em segundo lugar, os receios da Rússia relativamente a um cerco estratégico não irão desaparecer tão cedo. Terceiro, a linha divisória entre a Rússia e o Ocidente no Árctico nunca foi tão nítida – existe agora o que pode ser considerado uma “NATO 7 vs Rússia” na região.

As implicações para a cooperação no Árctico são significativas. O «excepcionalismo do Árctico» – a ideia de que os desafios que a região enfrenta encorajavam a cooperação e não a competição geoestratégica – que durante muito tempo foi considerado como a luz orientadora das relações entre os oito estados do Árctico (Canadá, Dinamarca, Finlândia, Islândia, Noruega, Rússia, Suécia e os EUA), praticamente se dissipou. O princípio da “circunpolaridade” (a ideia de que o Árctico 8 deveria determinar colectivamente o futuro da região) também foi corroído. O impacto sobre os Participantes Permanentes (que representam os povos indígenas do Ártico) tem sido largamente ignorado.

Os desafios enfrentados pelo Conselho do Árctico (o principal fórum para a cooperação regional) ao longo dos últimos dois anos são emblemáticos do estado actual dos assuntos circumpolares. Poucas semanas após a invasão em grande escala da Ucrânia pela Rússia em 2022, sete dos oito Estados-Membros (Canadá, Dinamarca, Islândia, Finlândia, Noruega, Suécia e EUA) “interromperam” conjuntamente o seu envolvimento no Conselho e nos seus órgãos afiliados. Cerca de um terço dos 130 projetos do Conselho foram alegadamente suspensos, com novos projetos bloqueados e projetos existentes impossibilitados de serem renovados.

Gradualmente, o “Ártico 7” encontrou formas de retomar as atividades com uma participação mínima da Rússia. A transferência da presidência da Rússia para a Noruega em 2023 decorreu sem problemas. Em Fevereiro de 2024, a Noruega anunciou que os Grupos de Trabalho do Conselho, onde decorre o principal trabalho da organização, seriam retomados com a participação de todos os estados, incluindo a Rússia – mas apenas em formato virtual.

No entanto, apesar destas medidas para restaurar funções críticas, ainda há boas razões para estarmos preocupados com as perspectivas futuras do Conselho do Árctico. Mesmo enquanto os planos para a reunião virtual dos Grupos de Trabalho estavam a ser elaborados, Moscovo anunciou que suspenderia os seus pagamentos anuais ao Conselho do Árctico até que a organização retomasse integralmente o seu trabalho. Desde 2022, a Rússia restringiu o acesso a dados científicos que são cruciais para monitorizar as alterações climáticas e, especialmente, para avaliar o impacto potencial das “bombas” de dióxido de carbono e metano libertadas pelo derretimento do permafrost da Rússia como parte de um ciclo de feedback. Tal situação terá um impacto negativo nos modelos de previsão das alterações climáticas em geral.

Sinais de crescente colaboração no Ártico entre a Rússia e outros membros do chamado BRICS+ (Brasil, Índia, China, África do Sul, Irão, Arábia Saudita, Emirados Árabes Unidos, Egipto e Etiópia) suscitaram ainda mais preocupações de que Moscovo possa estar preparando-se para prosseguir a exploração comercial da Zona Ártica da Federação Russa (AZRF) independentemente do Ártico 7. Tendo em mente os interesses chineses, tal situação poderia ser prejudicial a longo prazo para Moscovo, uma vez que Pequim poderia ser tentada a impor a sua própria pontos de vista sobre a governação do Árctico.

A fragmentação da cooperação circumpolar está a fechar portas à actividade diplomática que poderia ajudar a dissipar tensões e promover medidas de criação de confiança

Entretanto, a Rússia tem demonstrado pouca vontade de enfrentar os desafios circumpolares relacionados com as alterações climáticas, os direitos das comunidades indígenas, a gestão da biodiversidade e dos recursos vivos, a poluição ambiental e a ameaça de contaminação radioactiva proveniente das actividades nucleares da era soviética e actuais.

No meio de toda esta incerteza sobre o futuro da cooperação no Árctico e se o Conselho do Árctico conseguirá sobreviver (sem trair o compromisso do Ocidente para com a Ucrânia), a actividade militar na região continuou a aumentar. A adesão da Finlândia e da Suécia à OTAN exige necessariamente uma reavaliação do planeamento de defesa da Aliança em todo o Norte (incluindo o Atlântico Norte, o Árctico e o Báltico). É provável que isto se torne um ponto de discórdia significativo com Moscovo, especialmente quando começa a impulsionar a reestruturação dos comandos nos teatros da Europa e do Norte, a reconfiguração de forças e destacamentos, e novos padrões de treino e exercício.

Visto de Moscovo, o “alargamento” da OTAN para mais perto das fronteiras russas está a alimentar um sentimento não só de justificação, mas também de maior vulnerabilidade convencional. Além disso, o derretimento do gelo na AZRF já não é uma fonte fiável de protecção ao longo da fronteira norte da Rússia, o que está a fortalecer ainda mais a Ar do Kremlin.

inseguranças táticas. As próprias forças terrestres do Árctico da Rússia, no Extremo Norte Europeu, foram em grande parte dizimadas pelas operações de guerra na Ucrânia, que continuarão a desviar a atenção e os recursos do teatro do Árctico.

No entanto, a postura militar de Moscovo no Árctico não mudou no contexto da invasão em grande escala da Ucrânia, e continua empenhada no controlo obsessivo da AZRF e na luta contra a actividade da NATO. A vasta rede russa de múltiplas camadas de sistemas de defesa aérea e costeira com capacidade para o Árctico permaneceu em vigor ao longo da AZRF e não foi tremendamente impactada pela guerra contra a Ucrânia.

Neste contexto – e a julgar pela sensação de vulnerabilidade convencional que alimenta as inseguranças da Rússia no Árctico – existe o risco de Moscovo poder envolver-se num comportamento de escalada e de violência nuclear mais evidente. Resta uma possibilidade remota de que a Rússia possa retomar os testes de armas nucleares nas ilhas de Novaya Zemlya. Esta situação é agravada pelo risco inerente de erros de cálculo provocados por acidentes, incidentes e erros tácticos, não controlados pela actual ausência de linhas de comunicação.

Entretanto, a fragmentação da cooperação circumpolar está a fechar portas à actividade diplomática que poderia ajudar a dissipar tensões e promover medidas de criação de confiança. Antes de 2022, houve alguma discussão sobre o restabelecimento de fóruns militares conjuntos ou alguma forma de “código de conduta”, mas isto dissipou-se rapidamente à medida que os desígnios de Moscovo sobre a Ucrânia se tornaram claros. As probabilidades de um Árctico previsível em termos de segurança militar estão a diminuir.

O risco de um conflito armado no Árctico é claramente maior do que era. No entanto, isto não significa que seja mais provável que a OTAN ou Moscovo procurem um conflito no Árctico do que antes do ataque da Rússia à Ucrânia. Considerando a complexidade do ambiente operacional, há pouco incentivo para Moscovo – ou para a NATO – escalar no Árctico per se, e muito menos conduzir ali operações de guerra de alta intensidade.

Por enquanto, o cenário mais provável é que continuemos a ver um equilíbrio e contrapeso das forças da OTAN e da Rússia no Extremo Norte, à medida que ambos os lados se ajustam às realidades da adesão sueca e finlandesa à OTAN.

Ainda não há sinais (pelo menos publicamente) de que qualquer uma das partes esteja a tentar mudar os “factos no terreno” relativamente a acordos internacionais críticos, ou mesmo a fazer reivindicações de imprensa em áreas de desacordo – por exemplo, sobre como interpretar o Tratado de Svalbard sobre a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (UNCLOS), tal como se aplica à Passagem do Nordeste (incluindo a Rota Marítima do Norte, ou NSR) e à delimitação de plataformas continentais alargadas.

No entanto, a Rússia continua determinada a controlar o “seu” Árctico e a RSN. Ao longo dos últimos anos, sucessivas vagas de regulamentações restringiram cada vez mais a passagem através da NSR, colocando-a sob o controlo apertado de Moscovo. Se, mesmo quando os efeitos das alterações climáticas se fizerem sentir, a Rússia mantiver a sua interpretação duvidosa do estatuto da NSR, ou se o Kremlin tentar restringir ainda mais a passagem ao longo da rota (especialmente para navios militares estrangeiros), poderá haver uma consideração mais séria de uma operação de liberdade de navegação liderada pelos EUA ou pela NATO, mesmo que isso aumente o risco de um confronto armado.

Estas questões são ainda mais críticas no contexto do interesse renovado dos EUA nos assuntos do Árctico, como parte da Estratégia Nacional para a Região do Árctico (NSAR) de 2022 e do seu Plano de Implementação de 2023. Na verdade, a NSAR é bastante clara no que diz respeito à protecção da liberdade de navegação na região do Árctico, de acordo com a CNUDM.

Por enquanto, o cenário mais provável é que continuemos a assistir a um equilíbrio e contrapeso das forças da OTAN e da Rússia no Extremo Norte, à medida que ambos os lados se ajustam às realidades da adesão sueca e finlandesa à OTAN. O perigo é que isto poderia aumentar o risco de um erro de cálculo provocado por um acidente se transformar em algo pior. Mais presença e plataformas num Ártico em mudança provocarão, sem dúvida, mais incidentes, incluindo catástrofes ambientais e desastres provocados pelo homem, com os povos indígenas e outras comunidades locais a suportarem o peso do impacto.

Além disso, prevemos que o Árctico permanecerá no limbo até que um lado ou outro tome medidas para restaurar ou abandonar o Conselho do Árctico, ou tente fazer uma afirmação que mina o compromisso que todos os estados do Árctico assumiram em Ilulissat em 2008. (e novamente em 2018) para resolver os seus litígios em conformidade com o direito internacional. O risco mais amplo é que, na ausência de uma abordagem circumpolar, alternativas insinuantes endureçam as linhas divisórias entre a Rússia e o Ocidente.

Nenhum dos lados parece pronto para piscar primeiro. Entretanto, a China poderá procurar explorar a fragmentação da governação do Árctico para promover a sua própria abordagem “livre para todos”. Ao mesmo tempo, a insegurança humana e o colapso climático no Ártico parecem destinados a piorar.

The views expressed in this Commentary are the authors’, and do not represent those of RUSI or any other institution.