Tesouro Russo
FOUNDATION FOR ECONOMIC EDUCATION - Mark Nayler - 11 MAIO, 2025
O que fazer com bilhões em ativos congelados.
Quando a Rússia invadiu a Ucrânia em fevereiro de 2022, US$ 300 bilhões em ativos russos mantidos em países estrangeiros foram imediatamente congelados, a maioria dos quais (cerca de US$ 200 bilhões) está na Europa. Até agora, apesar da pressão dos EUA, os líderes da UE têm relutado em canalizar esses fundos para a defesa e reconstrução da Ucrânia, cujo custo estimado é de US$ 520 bilhões. Agora que Donald Trump deu as costas à Ucrânia, a ideia de colocar esses ativos congelados em operação está sendo discutida com mais seriedade — e há boas razões para a Europa adotar uma postura mais agressiva, como os EUA.
Em abril de 2024, o Congresso dos EUA aprovou a Lei de Reconstrução da Prosperidade Econômica e Oportunidades para os Ucranianos (REPO), que permitiu a Joe Biden liquidar os US$ 5 bilhões em dinheiro russo congelado mantido nos EUA e colocá-los em um Fundo de Apoio à Ucrânia especialmente criado. Mas, para prosseguir, os EUA precisam do acordo de aliados importantes, como o G7 e os 27 membros da UE, apoio que até agora se mostrou ilusório.
Nos últimos dias de seu governo, Biden ainda tentava convencer os governos europeus a liberar os fundos russos, a maior parte dos quais está sob custódia da Euroclear, uma instituição depositária de valores mobiliários belga. Um funcionário do governo cessante disse à CNN que isso enviaria uma mensagem forte a Vladimir Putin: "Se você quer seu dinheiro de volta, terá que vir conversar". No mês passado, senadores americanos dos partidos Republicano e Democrata assinaram uma carta a Trump, instando-o a usar "todos os instrumentos financeiros à sua disposição para aumentar a pressão sobre a Rússia para encerrar a guerra", incluindo os bilhões russos congelados. Trump ainda não se posicionou.
Há sinais de que a Europa está se animando com a ideia. Em junho passado, como parte do programa de Aceleração Extraordinária de Receitas (ERA), o G7 — incluindo três países da UE — concordou em fornecer US$ 50 bilhões para a Ucrânia, garantidos pelos juros auferidos anualmente pelos fundos russos mantidos na Europa. Em março, o Reino Unido transferiu US$ 970 milhões para Kiev, a primeira das três parcelas prometidas no acordo; mas divergências nacionais já ameaçam desestabilizar a iniciativa ERA.
Um grande problema são os termos em que os diferentes países estão oferecendo suas parcelas do empréstimo. Os EUA, o Canadá e o Japão não exigiriam o reembolso da Ucrânia se os ativos russos parassem de gerar lucros, mas a UE exigiria — deixando um país devastado pela guerra com US$ 40 bilhões extras para pagar. Outra preocupação é a exigência de renovação unânime das sanções da UE à Rússia a cada seis meses. Os EUA temem que, se elas forem suspensas — como quase aconteceu no mês passado, antes de um acordo com a Hungria — o fluxo de receita que garante o empréstimo seque.
O encontro desastroso de Volodymyr Zelensky com Trump na Casa Branca em fevereiro, onde lhe foi dito repetidamente que "não estava em uma boa posição", infundiu urgência ao debate. O ministro das Relações Exteriores da Espanha, José Manuel Albares, sugeriu que os ativos congelados na Europa deveriam ser usados como um adiantamento das reparações que a Rússia eventualmente deverá à Ucrânia (embora seja altamente improvável que a Rússia concorde com isso como parte de um cessar-fogo). Polônia, República Tcheca e Estônia apoiam a ideia de confiscar fundos russos e, no mês passado, o parlamento francês aprovou uma resolução não vinculativa instando a UE a agir. A moção foi aprovada apesar das preocupações anteriores do presidente francês Emmanuel Macron sobre incertezas jurídicas.
Macron não é o único líder relutante em usar os fundos russos. A presidente do Banco Central Europeu, Christine Lagarde, resistiu até agora à sugestão, assim como o primeiro-ministro britânico, Keir Starmer — embora, como Trump, ele enfrente pressão de todos os partidos para confiscar a parte britânica da recompensa russa, estimada em £ 25 bilhões (US$ 33 bilhões). O ministro das Finanças da França, Éric Lombard, alerta que o confisco pode prejudicar a confiança internacional no euro, enquanto os críticos da Lei REPO têm as mesmas preocupações com o dólar. O primeiro-ministro belga, Bart de Wever, afirma que a apreensão seria um "ato de guerra" que acarretaria "riscos sistêmicos para todo o sistema financeiro mundial". Mas os defensores da apreensão argumentam que isso exagera a potencial reação de países como a China, que tem muito a perder economicamente para retaliar, e coloca os interesses fiscais à frente da aplicação do direito internacional.
Embora complicados, os obstáculos legais à apreensão de ativos não são intransponíveis. A questão central sob o direito internacional é se o confisco se qualificaria como uma contramedida — uma resposta não violenta, mas de outra forma ilegal, à violação de obrigações internacionais por um Estado. Dois pontos permanecem incertos: primeiro, se a apreensão — em vez da recusa em descongelar os fundos — estenderia excessivamente o escopo de uma contramedida; e segundo, se as contramedidas podem ser adotadas por terceiros em nome de uma vítima — neste caso, se os EUA, o G7 ou a UE, nenhum dos quais está diretamente sob ataque, podem impor contramedidas em apoio à Ucrânia. Um relatório recente da UE concluiu que elas podem, desde que haja condições — como o empréstimo dos fundos à Ucrânia, a serem reembolsados somente se a Rússia concordar com as reparações. O relatório também argumentou que as contramedidas de terceiros se tornaram prática comum e que o próprio congelamento em massa de ativos russos em 2022 conta como uma.
Outro fator que apoia a apreensão de ativos é a limitada capacidade de retaliação de Putin. Ele assinou um decreto em maio de 2024 autorizando o confisco de ativos americanos mantidos na Rússia, que foi estendido no início deste ano para incluir os de todos os chamados Estados hostis. Mas a queda no investimento estrangeiro na Rússia desde a invasão da Ucrânia significa que uma retaliação da mesma magnitude é inviável.
As complexidades políticas e jurídicas do confisco dos fundos congelados da Rússia não podem ser ignoradas. Mas também não podem ser ignoradas as razões convincentes para tal, especialmente à luz da retirada de apoio de Trump à Ucrânia. Como escreveu um advogado e político ucraniano no ano passado: "Os líderes ocidentais devem demonstrar que o direito internacional não é apenas simbólico, mas um conjunto de regras sob as quais aqueles que as violam são responsabilizados — independentemente de interesses econômicos". Pode-se argumentar que o precedente que isso criaria vale o risco — não apenas para responsabilizar a Rússia, mas também para enviar um alerta a outros Estados com ambições expansionistas. Circunstâncias extremas exigem contramedidas extremas.
Mark Nayler é um jornalista freelancer baseado em Málaga, Espanha, e escreve regularmente para The Spectator e Foreign Policy sobre política e cultura.