Trump diz que quer tarifas globais, mas será que ele realmente conseguirá?
É outro caso lamentável de poder executivo descontrolado.
Scott Lincicome - 16 OUT, 2024
A discussão constante de Donald Trump sobre tarifas gerou um tesouro de comentários sobre suas implicações econômicas e geopolíticas (geralmente ruins), incluindo aqui no Capitolism . Muito menos discutido, no entanto, é se um futuro presidente Trump — ou qualquer outro ocupante da Casa Branca com afinidade semelhante pela política comercial dos EUA do século XIX — realmente poderia implementar um muro tarifário global sem qualquer contribuição ou aprovação do Congresso ou qualquer resistência significativa dos tribunais federais.
Trump, por sua vez, afirmou com confiança no mês passado que tem autoridade legal para aplicar as tarifas sem o consentimento do Congresso, e seus assessores estão supostamente vasculhando os livros de direito para justificar tais ações. No entanto, vários observadores educados — talvez até mais educados do que Trump! — discordaram com confiança de sua análise jurídica. Na opinião deles, uma coisa é aplicar unilateralmente tarifas globais de aço ou alumínio, tarifas sobre metade de todas as importações chinesas ou outras sanções relacionadas à segurança, mas lançar tarifas sobre tudo de todos os lugares é um animal totalmente diferente. E, dado o texto e a intenção das leis tarifárias dos EUA, eles têm certeza de que os tribunais federais e o Congresso finalmente colocariam o pé no chão se Trump tentasse cumprir suas promessas no ano que vem.
Eu já fui similarmente confiante sobre os controles institucionais sobre o abuso do presidente de poderes tarifários delegados pelo Congresso, mas, desnecessário dizer, desde então fui humilhado por sete anos sólidos de intromissão comercial irrestrita. Assim, meu colega do Cato, Clark Packard, e eu nos propusemos a explicar em um novo artigo por que qualquer um que pense que uma tarifa global de base de 20 por cento é uma má ideia deveria estar pelo menos um pouco preocupado com um futuro presidente não apenas tentando implementar a política, mas talvez até mesmo se safar com isso também.
Um resultado tão infeliz certamente não é uma certeza, mas seu risco é — e continuará sendo — real e significativo até que o Congresso corrija as leis em questão.
Como chegamos aqui: uma boa ideia que deu errado
Sob a Constituição, é o Congresso — não o presidente — que tem autoridade para implementar tarifas. Sob o Artigo I, Seção 8 , o poder legislativo tem o poder exclusivo de “estabelecer e coletar impostos, taxas, impostos e impostos especiais de consumo” e regular o comércio com países estrangeiros. E o Congresso exerceu esse poder — definindo tarifas periodicamente por meio de legislação — pelos primeiros 150 anos da república.
Como o historiador econômico Phil Magness detalha , esse período da história das tarifas americanas foi — ao contrário do amor recente de Trump por ele — repleto de problemas econômicos e políticos. (Veja o guia de tarifas do Capitolism para mais informações.) Para os propósitos de hoje, no entanto, é suficiente saber simplesmente que o presidente foi, em grande parte, um coadjuvante na definição da política de comércio internacional até o desastroso Trade Act de 1930, também conhecido como as tarifas superprotecionistas Smoot-Hawley de infâmia econômica e cinematográfica .
Smoot-Hawley não apenas prejudicou as relações internacionais dos EUA e aprofundou a Grande Depressão, mas também demonstrou as deficiências (e corrupção total) da definição de tarifas do Congresso. Então, o Congresso em 1934 e por meio de várias leis subsequentes delegou vastas quantidades de sua autoridade econômica internacional ao poder executivo, cada vez operando sob a suposição de que o presidente, com seu eleitorado nacional e responsabilidades de relações exteriores sob o Artigo II da Constituição, era muito menos provável do que o Congresso de ser influenciado por interesses locais (geralmente protecionistas) e lobistas em busca de renda — e, portanto, muito menos provável de repetir o desastre Smoot-Hawley.
Ops.
Mais seriamente, essa abordagem bipartidária para a formulação de políticas comerciais dos EUA realmente funcionou razoavelmente bem por mais de 80 anos. Ao longo desse período, os Estados Unidos evitaram grandes aumentos de tarifas e guerras comerciais, gradualmente (embora inconsistentemente) liberalizaram as restrições comerciais, entraram em vários acordos internacionais (que o presidente negociou e o Congresso aprovou) e, em geral, ajudaram o comércio global a florescer. Não foi perfeito, mas o sistema funcionou, em geral, como pretendido, estabilizando o comércio global e evitando outra crise.
Então veio Donald Trump, que explorou o sistema para implementar tarifas unilaterais em bases altamente duvidosas — e que, pelo menos no caso das tarifas de " segurança nacional " sobre basicamente todo o aço e alumínio, mesmo de nossos aliados mais próximos, desafiaram precedentes de longa data de presidentes anteriores dos EUA. O governo Biden então manteve a maioria dessas tarifas (na forma original ou modificada) e até aumentou algumas das tarifas da China, contando com os abusos anteriores de Trump para fazê-lo.
Documentando as leis tarifárias mais amplas (e perigosas) dos EUA
Trump e Biden conseguiram implementar essas tarifas sem o Congresso — e em muitos casos diante da oposição vocal de vários membros influentes de ambas as câmaras — por causa da lei dos EUA, que por meio de várias disposições autoriza o presidente a impor tarifas sobre uma ampla gama de produtos importados sem grandes salvaguardas processuais ou institucionais. Primeiro, há as leis que Trump e Biden já usaram:
A Seção 232 do Trade Expansion Act de 1962 concede ao presidente ampla discrição para iniciar uma investigação e então impor restrições comerciais a uma determinada categoria de produtos que são considerados uma ameaça à "segurança nacional" (que é tão amplamente definida que significa quase tudo). Dada a redação da lei, uma tarifa global contra todas as importações pode exigir algumas investigações e relatórios separados (um para cada categoria ampla de produto em questão), mas, além dessa limitação, a Seção 232 não fornece virtualmente nenhuma verificação substancial ou processual sobre a autoridade do presidente para impor restrições comerciais baseadas em segurança. Daí o motivo pelo qual o senador republicano Pat Toomey e o deputado democrata Ron Kind estavam tão ansiosos para reformá-la.
A Seção 301 do Trade Act de 1974 é o que Trump usou para aplicar tarifas sobre produtos chineses, que Biden posteriormente expandiu. A lei contém algumas verificações substantivas e processuais menores sobre o uso do presidente, mas ainda concede ao poder executivo uma discrição muito ampla para abordar políticas econômicas estrangeiras "injustas" por meio de tarifas sobre um conjunto muito amplo de produtos importados de um país ou países alvo.
Em segundo lugar, outras leis poderiam, sem dúvida, fornecer ao presidente poderes tarifários ainda mais amplos:
O International Emergency Economic Powers Act de 1977 confere amplas autoridades discricionárias ao presidente para restringir o comércio internacional por motivos ostensivos de segurança nacional ou para promover objetivos de política externa e econômica. Além de pequenos relatórios e consultas com o Congresso, a única verificação séria da autoridade do IEEPA é a exigência de que o presidente declare uma emergência por meio do National Emergencies Act, mas ele pode fazer isso basicamente a qualquer momento e por quase qualquer motivo . Em maio de 2019, o presidente Trump ameaçou invocar o IEEPA para impor tarifas sobre importações do México para supostamente lidar com travessias ilegais de fronteira; embora ele tenha posteriormente revogado essa ameaça, vários especialistas opinaram que a lei, embora não tenha a intenção de implementar tais tarifas, poderia, sem dúvida, permiti-las.
A Seção 338 do Tariff Act de 1930 autoriza o presidente a impor tarifas de até 50 por cento sobre importações de países que tenham “discriminado” o comércio dos EUA em comparação com o que outra nação estrangeira faz. Até o momento, a lei curta e ambígua nunca foi usada, mas continua nos livros e, portanto, pode estar pronta para abuso por uma administração protecionista.
Seção 122 do Trade Act de 1974. A Seção 122 autoriza o presidente a abordar unilateralmente déficits “grandes e sérios” do balanço de pagamentos por meio de tarifas globais de até 15% por não mais que 150 dias (após os quais o Congresso deve agir para continuar as tarifas). Até o momento, a Seção 122 não foi invocada para impor restrições comerciais, mas um presidente poderia teoricamente tentar, pelo menos por 150 dias. (O que acontece depois disso, no entanto, é uma incógnita.)
Para facilitar a referência, até fizemos um gráfico prático resumindo essas cinco leis e suas diversas (escassas) limitações.
Usar uma ou mais leis para fazer o que Trump propõe agora contradiria seu espírito e intenção, mas — graças às suposições históricas mencionadas acima sobre o presidente ser resistente a travessuras protecionistas impulsivas — há ambiguidade e deferência suficientes nessas leis que até mesmo um advogado ruim provavelmente poderia inventar uma desculpa decente para persegui-las. E coisas bobas como "intenção" ou "normas" ou "precedente" certamente não impediram Trump da última vez, então há pouca razão para pensarmos que o fariam no futuro também.
Cheques institucionais? Quer apostar?
A história mostra que Trump pode abusar dessas leis, mas certamente o Congresso ou os tribunais o impediriam, certo? Bem, a história também indica que nenhum dos poderes pode estar disposto ou ser capaz de verificar futuros abusos protecionistas — mesmo aqueles que vão muito além das tarifas 232/301.
No Congresso, tanto os legisladores republicanos quanto os democratas reclamaram em voz alta sobre as tarifas Trump/Biden e até patrocinaram várias peças de legislação de reforma. No entanto, o Congresso tomou um total de zero ações para realmente mover esses ou quaisquer outros projetos de lei para uma votação no plenário. Tal inação pode indicar um Congresso mais protecionista do que os legisladores publicamente lideram, mas é mais provável que reflita uma realidade institucional simples que impede qualquer esforço para limitar qualquer poder presidencial depois que o Congresso o delegou: mesmo que a maioria de ambas as câmaras tivesse aprovado um projeto de lei de reforma tarifária, o presidente em exercício — Trump ou Biden — quase certamente o teria vetado (porque eles gostam das tarifas e porque a Casa Branca guarda zelosamente qualquer delegação de autoridade do Congresso). Dada essa restrição, o Congresso provavelmente precisaria de uma maioria de dois terços para anular um veto, o que é quase impossível na política de hoje. De acordo com um relatório recente , na verdade, os republicanos do Congresso que estão hoje preocupados com as promessas de tarifas globais de Trump acreditam que essa questão institucional pode limitar sua capacidade de detê-las no ano que vem. Os tribunais, segundo pelo menos um dos senadores entrevistados recentemente a esse respeito, serão, portanto, a aposta mais segura.
Mas quão segura é essa aposta, realmente ? Como observado acima, alguns oponentes de tarifas minimizaram o risco de um Muro Tarifário de Trump (ou algo assim) ao presumir que um tribunal ativista certamente verificaria futuras ações presidenciais mais amplas. E em um nível puramente factual, eles têm razão. Como mostrado abaixo, as tarifas propostas por Trump são muito, muito maiores do que até mesmo as amplas (e abusivas) atualmente em vigor:
No entanto, precedentes judiciais recentes sobre essas tarifas devem pelo menos nos dar uma pausa — se não motivo para preocupação real. Como discutimos no ano passado , importadores dos EUA entraram com vários processos contestando as tarifas da Seção 232 e Seção 301 em bases processuais, substantivas e constitucionais, e os governos Trump e Biden defenderam vigorosamente as tarifas e os amplos poderes do presidente sob as leis. Em alguns casos, os fatos (por exemplo, um prazo estatutário perdido) não estavam em disputa e, como foi amplamente documentado , a implementação das tarifas sofreu falhas óbvias. No entanto, como Packard e eu documentamos no artigo, "os tribunais acabaram ficando do lado do poder executivo em todos os casos até agora" e "se mostraram especialmente deferentes aos casos de tarifas envolvendo a Seção 232 e a segurança nacional". Em caso após caso, tal deferência — juntamente com o amplo texto das leis e delegações de poder, além dos poderes legítimos de relações exteriores do presidente sob o Artigo II — significou a derrota para os desafiantes tanto das tarifas quanto das leis que supostamente as autorizavam. (Trump e seus tenentes até disseram/tuitaram coisas que contradiziam diretamente as justificativas oficiais das tarifas e — para o bem ou para o mal — os tribunais simplesmente ignoraram.)
A decisão da Suprema Corte em Loper Bright Enterprises v. Raimondo , que anulou a Doutrina Chevron que instava a deferência do tribunal às decisões da agência federal, mudaria esses resultados? Bem, é muito cedo para dizer com segurança de qualquer forma, mas — dada a amplitude das delegações em questão e como elas frequentemente atribuem ao próprio presidente (não a uma agência) a autoridade para tomar decisões — provavelmente não deveríamos contar com isso. (Pelo que vale a pena, alguns estudiosos do direito não veem muito de um ângulo Loper , e a Chevron não apareceu muito no litígio anterior 232/301.)
Então, estamos ferrados?
Para resumir, a questão principal aqui não é se a lei realmente permite uma ação tarifária unilateral como as que Trump está propondo, mas se os tribunais (principalmente) interviriam rapidamente para detê-lo.
Eu certamente gostaria que eles interviessem , principalmente porque essas leis são simplesmente uma delegação muito ampla e ambígua de poder do Congresso para qualquer presidente ou qualquer poder do Artigo I. Mas é arriscado supor que eles realmente o farão . Isso não é porque, como alguns argumentaram, as escolhas judiciais de Trump estão todas no saco para ele, mas sim por causa das próprias leis e da recente inação judicial — incluindo a recente recusa da Suprema Corte em reconsiderar a conclusão de precedentes anteriores de que a obscenamente vaga Seção 232 era uma delegação permitida. Talvez os tribunais federais estejam relutantes em questionar leis relacionadas a comércio, relações exteriores e segurança nacional. Ou talvez a Suprema Corte não queira nenhuma grande mudança na “ doutrina de não delegação ” para tocar nessas questões obscuras (e hoje altamente políticas).
Seja qual for o motivo, me parece imprudente supor que os tribunais estarão ansiosos para derrubar tarifas unilaterais amplas ou as leis sob as quais elas foram aplicadas, especialmente onde a "segurança nacional" é invocada. Fazer isso seria, na verdade, apostar que os tribunais descobrirão que, embora seja aceitável para o presidente impor uma tarifa de "segurança nacional" de 25% sobre todas as importações de aço de aliados próximos dos EUA ( contra seu próprio secretário de defesa! ) ou uma tarifa geral de 25% sobre a maioria dos produtos chineses, uma tarifa global de 10 ou 20% é simplesmente uma ponte longe demais sob qualquer lei — IEEPA, 232, 301, etc. — a equipe jurídica de Trump escolher fazer o trabalho.
Talvez os tribunais digam isso, e talvez esse resultado nem seja cara ou coroa. Mas isso ainda não significaria que o risco não seja real. E, dadas as terríveis consequências econômicas e geopolíticas em jogo, mesmo uma chance de 20 por cento das tarifas sobreviverem a um desafio legal é um negócio sério.
Resumindo tudo
Por mais de 80 anos, os presidentes evitaram em grande parte abusar dos enormes poderes tarifários unilaterais que o Congresso havia delegado ao poder executivo sob várias leis diferentes e sob a suposição de que tal abuso era altamente improvável. Tudo isso mudou na última década, já que os presidentes Trump e Biden implementaram tarifas amplas em bases duvidosas, e o Congresso e os tribunais se mostraram incapazes ou não dispostos a limitar tais ações.
Nesse sentido, o problema do poder tarifário presidencial é, na verdade, uma pequena parte do problema ainda maior do poder executivo descontrolado: uma vez que o Congresso cede importantes autoridades constitucionais ao presidente, é quase impossível recuperá-las — especialmente hoje, quando o partidarismo é alto, pouquíssimos membros do Congresso parecem interessados em uma coisa incômoda, demorada e geradora de responsabilidades chamada legislação, e os moradores da Casa Branca de ambos os partidos estão ansiosos não apenas para proteger o poder que seus antecessores lhes deixaram, mas também para expandi-lo ainda mais enquanto estiverem no cargo.
Talvez os tribunais — talvez autorizados por Loper a verificar o poder do poder executivo — finalmente recuem sobre o uso ainda mais expansivo de autoridade tarifária unilateral por um presidente no futuro. Mas esse resultado é altamente incerto, especialmente se as tarifas forem invocadas em nome da "segurança nacional" ou "emergências nacionais". Assim, embora ninguém saiba se Trump realmente cumprirá suas ameaças tarifárias, a única maneira segura de eliminar esse risco é com o Congresso recuperando um mínimo de seus poderes comerciais constitucionais por meio de uma nova legislação. Fazer isso, é claro, é um grande impulso (para dizer bem). E, no entanto, independentemente de quem vencer em novembro, pode haver uma pequena janela para agir quando um "pato manco" Presidente Biden estiver mais disposto a evitar um veto e assinar uma lei que promulga uma reforma de construção de legado que nunca se aplicaria a ele pessoalmente.
Se o Congresso não agir, a lei comercial dos EUA continuará a ser propícia para abusos — abusos que quase todos os economistas sérios concordam que causariam danos econômicos e geopolíticos substanciais. E independentemente de Trump agir para cumprir suas promessas, a incerteza por si só certamente pesará sobre o investimento e a economia de forma mais ampla. Na verdade, provavelmente já está .
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